征收的宪法性要求——Garzweiler II判决

Garzweiler II(BVerfG vom 17.12.2013 – 1 BvR 3139/08, 1 BvR 3386/08)一案在德国引起了较大的影响。首先对案情做简要回顾。

 

Abbaubetrieb-im-Tagebau-Garzweiler-II_Foto-Stadt-MG

 

Garzweiler II 是德国北威州诺伊斯莱茵县(Rhein-Kreis-Neuss)的一个褐煤露天采矿,出于生产需要必须征收宪法诉愿人的不动产。程序上值得注意的是,宪法诉愿人原本对露天采矿并没有起诉资格,而只能针对随后而来的征收程序。德国联邦宪法法院在本案中强调了在进行有益于私人的征收时,宪法对征收所追求目标的特别要求、征收前提条件的法定构建,特别是程序性要求。

 

一、《德国基本法》第11

首先,宪法诉愿人主张《德国基本法》第11条的基本权受损,因为他丧失了未来继续在褐煤露天采矿区居住的可能性。联邦宪法法院对此如此表态:

“《德国基本法》第11条意义上的自由迁徙是指在德国境内任何地点的居留和选择为住所地。这包括出于长久居住目的而前往德国和在各州、乡镇间和乡镇内的自由迁徙。自由迁徙基本权保障的不只是进入到德国领土一个地点的自由,还保护居住在所选择的地点和不受强制性的移居。”

考虑到限制居住的区域,联邦宪法法院认为:

“自由迁徙基本权不保障下列情形中在德国一地点的居留,即当土地秩序(Bodenordnung)或者土地使用相关规定排除了长期居留,从而拒绝或者限制迁入,抑或后来制定了此类相关规定,导致最终迁出。当这些规定一般性的产生效力,而不针对特定人或人群的自由迁徙时,其就不触及到《德国基本法》第11条第1款的保护范围。”

另外,宪法诉愿人主张《德国基本法》第11条的“故乡权”(das Grundrecht auf Heimat)受损。联邦宪法法院在第11条的保护范围中讨论了这个主张,并有说服力地拒绝了这个主张。

《德国基本法》第11条第1款并不保障与所选择住所地相联系的城市建筑和社会环境意义上独立的故乡权。制宪会议考虑到流亡等结果有意地拒绝将独立的故乡权纳入到基本法之中。”

否认独立故乡权不会当然地导致保护漏洞,因为社会和文化环境在《德国基本法》第14条的基本权保护范围内得到关注。

二、基本法第14

 

  1. 保护范围

“财产权保障所保护的是所有权人已有财产的具体存续状态,并赋予所有权人排除第三人占有和使用的权限。第14条保护的是具体居住所有权存续状态以及社会层面上所产生的联系,只要这些与地点确定的所有权地位相联系。”

  1. 侵害

首先联邦宪法法院确认,矿山范围性生产计划案(Rahmenbetriebsplan)还没有剥夺宪法诉愿人的不动产所有权。只在所有权征收具体措施实施时才算是。

矿山范围性生产计划案的许可尚未剥夺诉愿人的不动产所有权。但是该许可会侵害到诉愿人的所有权,因为矿山范围性生产计划案许可包含了对诉愿人的负担(1),对诉愿人不动产的居住环境产生重大的事实性影响(2),而且该许可和实现的露天采矿会减损后来提起的对不动产征收的权利保护(3)。”

  1. 正当化理由

这些侵害也可以得到正当化,联邦宪法法院如此确定标准:

矿山范围性生产计划案的许可对受影响的不动产及住房所有权人来说,将来进行的征收只有在下列情形下才是合宪的,即露天采矿建设工程所追求的公益目标是从一个充分明确、法定公益规定中产生;建设项目对于实现公益目标来说是以理智的方式;许可决定并不是在缺乏宪法性最低要求的决策寻找过程中产生的;而且该许可是基于所有反对和支持该建设工程的利益因素的全面整体性权衡(Gesamtabwägung)所做出的具有代表性的结论。”

本案中,能源供应被肯认为重要的公益目标,联邦和各州在转化这个目标时拥有明显的形成和评估余地(Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum)。

但议会立法者必须自己来表述这个公益目标并进行构建(议会保留):

“按照《德国基本法》第14条第3款,一项征收只能通过充分重要的公益目标才能得到正当化,公益目标的规定必须由立法者来确定。法律必须充分明确地规定,为了何种目的、在何种条件下,为了何建设项目而允许征收。仅仅『为了服务于公众福利的建设项目』而进行的授权征收是不够的。”

“当征收服务于一项建设,该建设项目符合《德国基本法》第14条第3款的公益目标时,所征收的财产必须对于实现这个建设项目来说不可缺少。只有当建设项目为实现公益目标提供实质性的贡献,为实现公益而被理性要求时,建设项目才符合第14条第3款意义上的必要性。一项征收要求对支持该具体建设项目的公益和实现建设项目对公共和私人利益的妨碍二者之间进行平衡。”

程序权角度上(《德国基本法》第19条第4款),联邦宪法法院确认,

“从决策责任的清晰分配、宪法对透明明确程序的要求——法治国原则和有效基本权保护,特别是财产基本权应有之义——上来看,北威州褐煤露天采矿建设项目的许可决策寻找程序(Entscheidungsfindungsprozess)的法律构建有着缺陷。”

原因在于,对于受影响的所有权人来说,缺乏程序使其对抗褐煤扩建的行政决定,他只能针对后面的征收。这样,受影响人在程序中针对征收的权利保护事实上落空。

 “最后一点,财产基本权中所蕴含的、防御财产权侵害而进行有效的权利保护保障要求,在复杂的大型程序中,受到威胁的所有权人必须被赋予针对建设项目许可决定的请求权。对于这种复杂的大型程序,权利保护只有在针对征收程序才被授予,此时就太晚了,特别是当权利救济的成效取决于要整个建设项目的合法性,而该建设项目已经得到开工建设。”

联邦宪法法院由此得出结论:

“无论如何,复杂的建设项目,如褐煤露天采矿中,基于宪法的要求有必要构建行政决策寻找程序,建设项目许可在整体性权衡所有支持和反对该建设项目利益的基础上才能做出。这种整体性权衡原则上是一体性的决定,必须在建设运营之前完成,而且所有权受影响人能够及时采取的维权措施。所有权保障要求的有效权利保护只能在下列情形中才能得到满足,即防御一项财产征收的权利救济及时开启,这样考虑到先前的确定或者实际性的执行而能够期待所有征收条件得到结果开放的检测。”

三、总结

程序性要求得到具体化。针对露天采矿规划也必须有权利保护的可能性。对于联邦宪法法院此案中提及到的有效权利保护,特别是程序性要求,联邦与州矿业委员会(Bund-Länder-Ausschuss Bergbau)发布了行政机关在采矿审批时相关转化判决的指南,详细文件可向作者索取;主张分阶段的权利保护模式还可参见Claudio Franzius, Stuttgart 21: Eine Epochenwende?, GewArch 2012, 225-236。

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